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Comment réconcilier simplification des normes et protection de l’environnement ?

2013-04-19T09:15:00+02:00

Comment lutter contre l'inflation normative, pour relancer l'économie, tout en garantissant une protection élevée de l'environnement ?

Je vous propose de lire ma tribune, publiée sur le Cercle Les Echos, et qui propose de réconcilier ces deux objectifs.

La crise économique étant structurelle, la solution passe par une meilleure intégration de la réglementation et des politiques publiques, sous l'aune du développement soutenable.

Le Grenelle de l’environnement en 2007, la Conférence environnementale en 2012 et à présent les États généraux du droit de l’environnement ont défendu ou défendent, chacun à leur manière, le principe majeur selon lequel le droit de l’environnement a vocation à devenir le dénominateur commun des politiques publiques. Ils impliquent une meilleure efficience de la norme environnementale.

En parallèle, depuis plusieurs mois, des rapports préconisant une simplification du droit pour soutenir la relance de l’économie se multiplient : Attali, Warsmann, Gallois et maintenant Lambert et Boulard. Ces différents rapports citent souvent comme exemple la réglementation en matière d’environnement dont la complexité constituerait un frein.

Or, loin de s’opposer, ces deux tendances peuvent se compléter.

En effet, pour devenir plus efficace, le droit de l’environnement (tout comme le droit de l’urbanisme par exemple) doit se simplifier. Cette simplification n’implique pas de minimiser l’effet protecteur de l’environnement par le droit, tout au contraire. Une telle approche implique cependant de s’accorder sur la nature des mesures simplificatrices. Non pas dérégulatrices, les réformes à adopter doivent être intégratrices.

i) On ne contrôle que ce que l’on mesure

La réglementation moderne multiplie les détails, notamment dans le secteur de la réglementation environnementale au sens large.

Ce phénomène n’est pas exclusif à la France. Ainsi, les règlements européens sont souvent accompagnés d’annexes et des tableaux précisant le détail de telle ou telle mesure, eux-mêmes élaborés à la suite de rapports d’experts.

Il n’est pas question ici de discréditer l’utilité de ces seuils ou des normes d’application, indispensables à la vérification de la bonne application des règles de droit en matière de protection de l’environnement. Mais la difficulté soulevée est que l’on ne contrôle que ce que l’on mesure. Dès lors, la question à se poser est celle de savoir si la multiplication des étapes et des seuils permet réellement d’atteindre les objectifs du développement durable : à savoir garantir pour les générations futures la protection de l’environnement tout en maintenant un bien-être social et économique.

ii) Les sources de l’excès de norme et de leurs contradictions

Avant toute chose, la recherche de solutions implique d’identifier l’origine de l’inflation normative et de ses effets incapacitants exposés par les différents rapports de hauts fonctionnaires susvisés.

Tout d’abord, il ne faut pas négliger un aspect subjectif selon lequel la multiplication des normes peut avoir un effet rassurant

Elle répond au besoin de contrôle d’un monde complexe, mais également désenchanté. Sans rentrer dans de grandes considérations métaphysiques, c’est une conséquence de la société des experts, qui se sont substitués aux penseurs, mais aussi aux prophètes.

Dans un État centralisé comme la France, doté de surcroit d’un système juridique de droit continental, l’inflation normative peut aussi être une tentative de réponse à une perte de crédibilité/efficacité de la chose publique. Au contraire par exemple de la campagne de dérégulation menée aux États-Unis dans les années quatre-vingt et de ses conséquences aussi bien en matière financière que d’environnement (les exemples ne manquent pas).

Or, si la norme est un moyen de répondre aux conséquences d’un libéralisme trop exacerbé, l’excès de norme de détail peut au contraire avoir pour effet d’affaiblir l’autorité de l’État en la diluant.

Ensuite, il ne faut pas négliger que certaines normes complexes ont pour origine l’influence d’acteurs concernés

Les opérateurs économiques, mais aussi les associations sont conscients de l’importance capitale des normes.

En effet, la fixation du contenu des dispositions techniques de mise en œuvre de textes généraux (directives européennes et/ou lois) laisse souvent place à une marge d’interprétation. Par suite, l’influence d’acteurs concernés, à travers des associations ou des fédérations professionnelles, peut jouer de manière significative dans la détermination du contenu de dispositions techniques.

Cette pratique peut limiter ou au contraire favoriser le maintien d’activités ou de pratiques historiques et parfois entraîner des contradictions avec les objectifs de rang supérieur. Là encore, le recours, officiel ou pas, à des professionnels pour rédiger les normes peut témoigner d’un glissement du modèle français vers un modèle anglo-saxon.

Or, pour relever les défis modernes auxquelles l’Europe doit faire face, les États membres doivent avantager certains secteurs encore émergents (par exemple les énergies renouvelables, le réemploi des ressources et l’économie circulaire en général).

iii) Quelles solutions pratiques ?

Une première solution serait de ne pas rechercher systématiquement le risque zéro, qui n’existe pas

À ce titre, la pratique du comparatisme juridique (benchmarking) permet de constater que des pays européens modèles ont adopté des seuils destinés à prendre en considération la protection de l’environnement et de la santé publique, mais aussi les intérêts économiques. La sensibilité de cette question implique de formuler des avis en toute indépendance.

Le recours à l’autorité judiciaire ne doit pas être négligé, même s’il a ses limites

Le juge est réticent à entrer dans des considérations techniques en cas de recours contre une norme réglementaire technique contesté au motif par exemple qu’elle priverait un texte de son efficacité, ce qui peut se comprendre. Sauf que cela renforce un peu plus encore le principe de la société des experts, dans la mesure ou les seuls arbitres des normes techniques en deviennent leurs auteurs.

De nouvelles conditions d’élaboration des normes et de gouvernance

Pour paraphraser Clémenceau, on pourrait écrire que la norme d’application est une chose trop grave pour la confier seulement à des fonctionnaires.

L’évolution du droit de l’environnement implique une amélioration des procédures de concertation (gouvernance à cinq), plus ou moins efficacement. Il s’y trouve peut-être un moyen de garantir de manière plus transparente que des normes d’application ne vont pas vider certains textes de leur substance ou encore imposer des mesures inutiles.

C’est déjà le cas par exemple avec la loi sur la participation du public en matière d’environnement, votée à la fin de l’année dernière. Elle implique que des textes réglementaires techniques ayant des effets sur l’environnement soient soumis à concertation. Après cela, encore faut-il que les observations pertinentes du public soient prises en considération.

Le mouvement du droit européen vers une intégration des législations et des politiques publiques

Certaines normes techniques sont difficiles à mettre en œuvre parce qu’elles ont été élaborées isolément. C’est la question du tronçonnement artificiel des réglementations, qui peut conduire à des contradictions et neutraliser un secteur économique.

C’est ce défi qui conduisait récemment Janez Potocnik, commissaire européen à l’environnement, à préconiser lors d’une conférence à Paris d’adopter une approche intégrée des politiques publiques sous l’aune de l’enjeu environnemental.

Une gouvernance prospective pour des normes durables

La réconciliation de la norme avec une protection efficace de l’environnement implique aussi une gouvernance prospective. Les directions de l’Administration et les ministères ne doivent plus être dans une logique de concurrence ou de parts de marché, mais de complémentarité.

De même, il conviendrait de systématiser le contrôle de durabilité des normes : chaque nouvelle norme devra faire l’objet d’un bilan environnemental cout/avantage en se posant systématiquement la question : est-ce que c’est bon pour les générations futures ?

C’est en offrant des vues élevées, à long terme, sources de concorde et de consensus économique social que les acteurs de la démocratie représentative pourront efficacement reprendre en main la tendance à l'inflation normative et relancer l'économie de manière durable.

Gestion durable des déchets en Europe : La Commission au soutien des États membres (séminaire à Bruxelles du 19 mars 201

2013-03-19T15:53:33+01:00

Dans le cadre d’un séminaire européen tenu à Bruxelles ce mardi 19 mars 2013 et visant à venir en aide aux Etats membres affichant du retard dans la gestion durable des déchets, la Commission européenne fait valoir que le recyclage est inégal selon les Etats membres de l’Union.

Alors que certains Etats membres parviennent à utiliser ces ressources à des fins productives et recyclent ou compostent environ 60 % de ces déchets, d'autres peinent à y parvenir.

Un premier constat est que la France ne fait partie ni des deniers de la classe (Bulgarie, République tchèque, Estonie, Grèce, Italie, Lituanie, Lettonie, Pologne, Roumanie et Slovaquie) ni non plus des bons élèves montrés en exemple (sans trop de surprise : Autriche, Allemagne, Belgique, Danemark, Pays-Bas et Suède).

Sur le plan juridique, cette intervention permet de conclure que le cadre européen, qui mérite certainement d'être parfait, offre déjà des opportunités solides pour promouvoir une économie sobre et pourvoyeuse de valeurs. Il est cependant impératif de le décliner correctement dans la législation des Etats membres.

i. "Waste is not a problem – it is an opportunity "

Janez Potočnik, Commissaire européen à l’environnement devait y prononcer un discours en, anglais soulignant que le déchet n’est pas un problème mais une opportunité (« Waste is not a problem – it is an opportunity »).

Son discours devait faire valoir que l'efficacité des ressources est une initiative phare de la stratégie de l’Union Européenne (stratégie Europe 2020) pour quatre raisons:

- Tout d'abord, la population mondiale atteindra 9 milliards en 2050, et plus 3 milliards de consommateurs de la “classe moyenne” d'ici à 2030

- Deuxièmement, cette crosisance met une pression énorme sur les ressources primaires. Si nous continuons sur les tendances actuelles, l'extraction globale des ressources augmentera de 75% au cours des 25 prochaines années.

- Troisièmement, l'Union européenne importe six fois plus de matériel et de ressources qu'elle n'en exporte

- Quatrièmement, les matériaux représentent la plus grande part des coûts des intrants des entreprises manufacturières européennes (43% en Allemagne par exemple)

ii. Des feuilles de routes pour aider les Etats membres

Les feuilles de route remises aux Etats membres soutenus font valoir qu'en ce qui concerne de futurs investissements en matière de gestion des déchets, la priorité devra être accordée à la prévention, au réemploi, au recyclage et au compostage, qui sont les options privilégiées par la hiérarchie des déchets figurant dans la directive-cadre relative aux déchets.

iii. La hiérarchie des modes de traitement : un cadre juridique stable qui ne demande qu'à être mis en oeuvre

On ne soulignera jamais assez que la hiérarchie des modes de traitement des déchets fixée par la directive cadre européenne du 19 novembre 2008 doit permettre de répondre aux attentes de la société européenne du recyclage et de la mise en place d’un modèle d’économie circulaire.

La hiérarchie des modes de traitement des déchets est au moins aussi importante que la procédure de sortie de déchet.

Elle permet juridiquement de privilégier :

1.la prévention (le bon déchet est un déchet que l »on ne produit pas…)

2.le réemploi (le matériau est réutilisé pour un même usage sans transformation et ne devient jamais un déchet)

3.le recyclage (le déchet est recyclé pour devenir un produit)

4.l'incinération, avec valorisation énergétique ou mise en décharge

5.l'incinération sans valorisation énergétique en dernier ressort.

La jurisprudence française la plus récente du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation rendue en matière de réemploi de produits et de recyclage de déchets ne peut pas se comprendre sans intégrer la hiérarchie des modes de traitement (CE, 1er mars 2013, req n°348912).

iv. Le recyclage : une économie vertueuse sans subventions publiques

D'un point de vue économique, selon des estimations publiées dans une récente étude préparée pour la Commission européenne, la mise en œuvre intégrale de la législation de l'Union en matière de déchets permettrait d'économiser 72 milliards d'euros par an, d'augmenter le chiffre d'affaires annuel du secteur de la gestion et du recyclage des déchets de 42 milliards d'euros et de créer plus de 400 000 emplois d'ici à 2020.

v. Le recyclage est déjà une condition de l’octroi de fonds européens

Pour mémoire, le cadre pluriannuel (CFP) 2014-2020 de financement des fonds structurels européen soumet l’octroi des fonds au respect la hiérarchie des déchets et des objectifs juridiquement contraignants de l'Union, tels que le taux de 50 % de recyclage des déchets municipaux.

La Commission européenne recommande également la mise en place d’instruments économiques tels que la taxation ou l'interdiction de la mise en décharge ou de l'incinération, les régimes de responsabilisation du producteur et les mesures d'incitation favorables à la prévention, au réemploi et au recyclage des déchets.

vi. Prochaines étapes

Un processus d'examen des principaux objectifs juridiquement contraignants figurant dans la législation de l'Union européenne relative aux déchets a également commencé et devrait s'achever fin 2014. Cet examen pourra conduire à des propositions visant à renforcer les objectifs existants afin de stimuler l'utilisation efficace des ressources.

Un premier bilan de ce cette intervention permet de conclure que le cadre juridique européen, qui mérite certainement d'être parfait, offre déjà des opprtunités solides pour promouvoir une économie sobre et pourvoyeuse de valeurs.

En matière de recyclagle, le cadre juridique européen est plutôt stabilisé et demande principalement à être mis en oeuvre au sein des Etats membres. C'est là sans doute que se trouvent les plus grandes marges de manoeuvres.

Dans l'économie circulaire, les déchets plastiques sont des ressources (Janez Potocnik - commissaire européen à l'enviro

2013-03-15T13:19:41+01:00

A l’occasion de la présentation du livre vert de la Commission européenne pour une stratégie européenne sur les déchets plastiques dans l’environnement le 7 mars 2013, Janez Potocnik, dynamique commissaire européen à l’Environnement a invité l’Europe à passer à l’économie circulaire.

«La gestion des déchets plastiques est un défi majeur en termes de protection environnementale, mais c'est également une formidable opportunité en ce qui concerne l'utilisation efficace des ressources. Dans une économie circulaire, où des taux de recyclage élevés permettent de faire face à la raréfaction des matériaux, je pense que les matières plastiques ont un avenir. J'invite toutes les parties prenantes à participer à ce processus de réflexion, qui consiste à envisager les matières plastiques comme une partie de la solution et non uniquement comme un problème ».

Un constat

Jusqu'à 10 millions de tonnes de déchets, pour la plupart plastiques, finissent chaque année dans les océans et les mers du globe et en font progressivement la plus vaste décharge de déchets plastiques du monde.

La Commission souligne que les matières plastiques sont communément perçues comme un matériau bon marché et jetable dans notre société du «jetable», et les taux de recyclage restent faibles. La moitié des déchets plastiques produits en Europe sont mis en décharge, ce qu'il conviendrait d'éviter car les matières plastiques peuvent contenir des composants dangereux et leur élimination peut donner lieu à des émissions indésirables et à des résidus polluants concentrés.

Des objectifs

Les objectifs de la Commission européenne sont ambitieux. Face à la croissance démographique mondiale et à la raréfaction des ressources naturelles, le recyclage des matières plastiques permettra d’offrir une solution de substitution à l'exploitation de ressources vierges. Afin d'accélérer cette évolution, un meilleur cadre intégrant la prévention et le recyclage des déchets dans la conception des produits plastiques doit être mis en place pour soutenir l'éco-conception et l'innovation environnementale.

Les problèmes spécifiques posés par les déchets plastiques ne sont ciblés par la législation actuelle de l'UE en matière de déchets. Les États membres doivent privilégier la prévention et le recyclage par rapport à d'autres modes d'élimination, comme c'est le cas pour l'ensemble des flux de déchets visés dans la directive-cadre relative aux déchets.

Mais la Commission veut aller encore plus loin. Le livre vert a pour objet de rassembler des faits et des opinions en vue d'évaluer les incidences des déchets plastiques et de définir une stratégie européenne visant leur atténuation.

C’est pourquoi le livre vert invite les parties prenantes à s'exprimer sur la question de savoir si la législation en place doit être adaptée et de quelle façon, afin de gérer les déchets plastiques et d'encourager leur réutilisation, leur recyclage et leur valorisation par rapport à la mise en décharge.

Leur avis est également sollicité sur l'efficacité d'objectifs potentiels de recyclage et de mesures économiques telles que les interdictions et les taxes de mise en décharge et les régimes de tarification du type «payer pour jeter».

Le livre vert invite également à réfléchir sur les possibilités d'amélioration de la conception modulaire et chimique des matières plastiques afin d'augmenter leur recyclabilité, sur la réduction des déchets marins et sur l'opportunité de promouvoir les matières plastiques biodégradables.

Pour répondre à la consultation, c’est là.